DOSSIER DE IFRAP

Enfants placés
les "rapts" de l'Administration
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Entre les deux cas extrêmes de l’enfant abandonné à sa naissance, et de celui dont la mère célibataire doit subir une intervention chirurgicale l’obligeant à rester quelques semaines à l’hôpital, les raisons de placer un enfant en dehors de sa famille ne manquent pas. Dans 20% des cas la famille a demandé le placement parce qu’elle s’estime incapable d’élever son enfant, et dans 80% des cas la décision lui est imposée par un juge, lorsque l’enfant est délinquant, ou "en danger" : battu, insuffisamment nourri, victime de violences sexuelles, ou simplement mal élevé ("victime de carences éducatives" dans le langage administratif).
Le placement peut avoir lieu dans un établissement public - foyer, hôpital ou prison - ou dans une famille, appelée autrefois nourrice, et maintenant "assistante maternelle". Des relations sont maintenues avec ses parents : retours périodiques de l’enfant dans sa famille, visites des parents, contacts téléphoniques ou épistolaires, etc.
Dans tous les cas, même lorsqu’il y a accord de la famille et de l’enfant, le placement est une décision douloureuse, montrant à la famille qu’elle n’est pas capable de s’occuper de l’enfant, et à l’enfant qu’il est rejeté par elle.
C’est souvent pour le juge une décision difficile à prendre. Vaut-il mieux placer l’enfant en dehors de sa famille, ou aider sa mère par une aide financière, ou ménagère, ou des conseils scolaires ou d’éducation ? Qu’est-ce qu’une "carence éducative" ? Comment définir les "troubles du comportement" ? Qu’est-ce qui sépare les câlins des attouchements ? Qu’est-ce qu’un alcoolique ? A quel degré une mésentente conjugale empêche-t-elle le développement de l’enfant ? La réponse à toutes ces questions n’est pas simple. A l’intérieur d’une famille, les relations parents/enfants, comme les relations conjugales, ne sont pas toujours sereines, et la gravité de leurs perturbations difficile à apprécier. Alors comment les apprécier, vues de l’extérieur ?

Le problème est si difficile à résoudre que les solutions varient d’un pays à l’autre. Au nom de la protection de l’enfance, la tradition interventionniste de notre pays fait jouer un grand rôle à l’administration : juges des enfants, Protection Judiciaire de la Jeunesse (PJJ), Aide Sociale à l’Enfance (ASE) qui, depuis les lois de décentralisation de 1983, dépend des départements. La lutte contre la délinquance juvénile, thème majeur des élections de 2002, a encore accru cet interventionnisme. Au total, la PJJ, l’ASE et les associations qui en dépendent emploient 110.000 personnes, qui s’occupent de 263.000 enfants, dont 160.000 ont été placés hors de leur famille : environ la moitié dans des établissements, et l’autre moitié chez des assistantes maternelles.

Le 20 octobre 2004, le Conseil des ministres a décidé la création de deux groupes de travail, sur les enfants maltraités et sur l’ASE, "qui devront remettre des propositions concrètes d’amélioration des dispositifs au cours du premier trimestre 2005". L’iFRAP apporte sa pierre à ces études en montrant que les pouvoirs publics français interviennent trop et mal, et que des solutions privées, adoptées par de nombreux pays étrangers, seraient moins coûteuses et plus efficaces. Il ne s’agit nullement de mettre en cause les fonctionnaires des administrations de protection de l’enfance, dont la plupart sont irréprochables, mais le système qui leur est imposé, et de proposer des améliorations à ce système.


> TROP D’INTERVENTIONS

Les "signalements"

Le Code pénal punit de trois ans d’emprisonnement toute personne qui ne dénoncerait pas aux autorités administratives des "mauvais traitements ou privations infligés à un mineur de (moins de) 15 ans" dont elle aurait connaissance. Un professeur, un médecin scolaire ou d’hôpital, un moniteur de sport, une assistante sociale, un employé de l’ASE, ou un voisin, qui ne dénoncerait pas des mauvais traitements présumés, pourrait être sévèrement puni. Par une circulaire du 26/7/97, l’Education Nationale a rappelé à ses agents leur obligation de signaler tous les cas dont ils auraient connaissance. La dénonciation obligatoire est donc la règle dans notre pays. D’ailleurs, en dehors de l’ASE, deux administrations supplémentaires ont été créées pour enregistrer ces dénonciations : par téléphone (le numéro gratuit 119) et par écrit (le "défenseur des enfants").

Aussi environ 100.000 "signalements d’enfants en danger" sont-ils adressés chaque année aux procureurs de la République, dont seulement 20% concernent des enfants maltraités, les autres étant des enfants "en danger", du fait de mésentente conjugale, "carences éducatives", "difficultés psychologiques ou psychiatriques des parents", alcoolisme, absentéisme scolaire, "troubles du comportement", etc . Ces signalements sont très souvent faits par des fonctionnaires, et rarement par des médecins de ville, car ceux-ci craignent les sanctions que l’Ordre des médecins pourrait leur infliger pour un signalement abusif ou mal motivé. Dans 50% des cas, la mère est le seul adulte au foyer, dans 20% des cas le père est aussi présent, et dans 30% un autre homme que le père.

S’ils estiment qu’il y a urgence, ce qui se produit dans 15% des signalements, les procureurs peuvent prendre une décision de placement de l’enfant en dehors de sa famille sans avoir entendu ni l’enfant ni sa famille. Le procureur devra ensuite saisir le juge des enfants, qui entendra la famille. Mais le juge des enfants devrait être sérieusement motivé s’il voulait infirmer la décision de son collègue du Parquet.

Les "mesures éducatives"

Quelles mesures vont prendre les juges ? Ils peuvent placer l’enfant dans un établissement, ou le confier à une famille d’accueil. Ils peuvent aussi ordonner des visites de "travailleurs sociaux" (éducateurs, psychologues, "travailleuses familiales" ou aides ménagères) au domicile des parents (assistance éducative à domicile ou en milieu ouvert : AED et AEMO). Ils peuvent décider de la suppression des allocations familiales, alors versées au département, ou demander une participation des parents aux dépenses du placement.

Le législateur français est parti de deux bons principes :

pour un enfant, mieux vaut une mauvaise famille que pas de famille ;
une incapacité d’élever un enfant est rarement définitive. Un père alcoolique peut arrêter de boire, un toxicomane de se droguer, une mère célibataire au chômage peut se marier ou trouver un emploi, une dépression peut prendre fin.

La loi française a donc prévu que "chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel", et que toute mesure éducative décidée par le juge ne peut "excéder deux ans". Ainsi l’application de ces deux principes conduit-elle à une intervention très fréquente des juges, qui chercheront autant que possible à renvoyer l’enfant dans sa famille, et installe l’enfant dans une situation provisoire.

La loi n’a pas prévu les cas – plusieurs milliers par an, et généralement les plus graves - dans lesquels l’incapacité éducative des parents est incurable, et où il vaudrait mieux, pour le bien de l’enfant, le séparer définitivement de sa famille, pour lui éviter les traumatismes répétés de retours sans espoir, et le placer pour longtemps dans une nouvelle famille qui saura l’élever. Une loi de 1994 a bien décidé qu’une "demande en déclaration d'abandon est obligatoirement transmise" quand les parents "se sont manifestement désintéressés de l'enfant" pendant un an. Mais nous verrons pourquoi cette loi est très peu appliquée.

Le juge charge les éducateurs de l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) des enquêtes sur les familles "signalées", puis du suivi des "mesures éducatives" qu’il a choisies, de l’organisation des relations de l’enfant avec sa famille, de la surveillance de l’enfant dans l’établissement ou la famille où il est placé, et de l’exécution des visites d’AEMO.

D’autres administrations sont concernées. Au ministère de la justice, outre le juge des enfants et le procureur, le juge aux affaires familiales est impliqué, pour les droits de visites des parents lorsqu’ils sont séparés. L’administration pénitentiaire est concernée par les 8500 mineurs de plus de 13 ans qui sont condamnés chaque année à une peine de prison. Suivant les cas, le juge des tutelles, la direction départementale de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, les juges d’instruction, les juges de l‘application des peines, les tribunaux administratifs et le tribunal de grande instance (pour les adoptions) sont également intéressés, soit 10 administrations différentes pour le seul ministère de la Justice !

"De nombreux services de l’Etat - l’éducation nationale, la police et la gendarmerie, les affaires sanitaires et sociales, la jeunesse et les sports - contribuent à la mission de protection de l’enfance" (instruction ministérielle du 10/1/01). Cette instruction oublie d’ailleurs les services du logement, qui apportent souvent la solution à des problèmes de surpeuplement d’un logement.

Parmi les services départementaux, celui de la Protection Maternelle et Infantile (PMI) joue un rôle important. En particulier, il vérifie les trois volets du carnet de santé de l’enfant, obligatoirement adressés par un pédiatre après les trois visites prévues par la loi : la première à 8 jours, ce volet étant généralement envoyé par la maternité, les deux suivantes à 9 mois et à 2 ans. Si elle ne reçoit pas les volets correspondants à ces visites, la PMI doit bloquer le versement des allocations familiales. En réalité, il est fréquent qu’elle ne reçoive pas les volets, et il est exceptionnel qu’elle bloque les versements. Si bien que des mesures de protection qui pourraient être prises très tôt dans la vie de l’enfant ne le sont pas, au risque d’aggraver son cas.

Les caisses d’allocations familiales, les hôpitaux, les services sociaux des communes, ont aussi un rôle dans la protection de l’enfance.

La concertation entre tous ces services est presque toujours inexistante. Un enfant bénéficiant d’une mesure judiciaire confiée à l’ASE aura obligatoirement deux dossiers : un dossier judiciaire et un dossier ASE. Et c’est aux départements de financer la plus grande partie des mesures décidées par les juges, qui pourtant dépendent du ministère de la Justice. Illustrant jusqu’à la caricature cette absence de coordination, deux ministres, Ségolène Royal et Jack Lang, annonçaient le 18/1/02, sans s’être concertés, chacun de son côté, la création de deux observatoires nationaux sur les problèmes de l’enfance !

Il y a donc pléthore d’administrations intervenantes, mal coordonnées, et, pour les juges des enfants, la PJJ et l’ASE, un excès d’interventions.


> DE MAUVAISES INTERVENTIONS

Des visites dans un climat de suspicion

On compte chaque année en France probablement 300 décès d’enfants maltraités, et 2000 viols d’enfants dans leur famille. L’obligation de dénoncer les risques de maltraitance permet sans doute de diminuer le nombre de ces drames.

Mais cette obligation a des effets pervers : elle installe une suspicion entre les parents et les fonctionnaires de l’aide sociale. Comme le décrit une mère, "j’ai eu le malheur de parler de mes difficultés financières à l’assistante sociale. Tous les services sociaux se sont mis sur mon dos. On me reproche de ne pas bien nourrir mes enfants, de ne pas leur acheter des habits neufs, de ne pas les emmener chez le coiffeur. D’où le signalement, puis le placement. Pourquoi l’Etat donne-t-il 150 € par jour à mes gamins en les séparant de leur maman ?". D’après le rapport Navés-Cathala, du nom de deux inspecteurs généraux de l’administration, sur les "accueils provisoires et placements d’enfants et d’adolescents" (juin 2000), l’administration a acquis une réputation de "rapteuse". Le rapport 2004 de la "Défenseure des enfants" appelle à une amélioration du dialogue entre les parents et les travailleurs sociaux, "faute de quoi les services responsables continueront d’être ressentis, parfois, comme des voleurs d’enfants".

Des parents, craignant un "signalement" qui pourrait aboutir à un placement, refusent en effet l’intervention de fonctionnaires à leur domicile. Dans les cas où la mère est seule au foyer, elle est souvent jugée hystérique par l’enquêteur, et donc incapable de garder son enfant, notamment lorsque l’enfant est déjà placé, ce qui a pu rendre la mère littéralement folle de douleur. Quant aux pères, "seuls 10% des pères d'enfants relevant de l'aide sociale à l'enfance consentent à engager le dialogue avec les travailleurs sociaux" constatait Lionel Jospin en ouvrant le 15/11/01 les premiers Etats généraux de la protection de l’enfance. Aussi des associations se sont-elles créées pour défendre les droits des parents abusivement privés de leurs enfants.

Les fonctionnaires, ou salariés d’associations, s’ils sont mal accueillis par des parents, risquent d’être tentés de les dénoncer. Ils n’auront guère envie d’apporter les aides prévues par l’AEMO. Il faut d’ailleurs en moyenne plus de 9 mois après le jugement pour que la première visite d’AEMO ait lieu. Et la visite suivante n’aura souvent lieu que plusieurs semaines après. Le rapport 2004 de la défenseure des enfants signale que les enquêteurs "proposent directement un placement, sachant qu’une mesure d’AEMO ne sera pas exécutée assez rapidement". L’administration est d’ailleurs si peu convaincue de l’intérêt de l’AEMO qu’elle n’exerce guère de suivi, et aucune évaluation, des mesures d’AEMO.

Les visites d’AEMO sont parfois remplacées par des "stages de parentalité", c’est-à-dire des cours organisés dans ses locaux par l’ASE pour apprendre aux parents à mieux élever leurs enfants. Ces cours, très répandus au Royaume-Uni, sont encore peu pratiqués en France.

Dans certains cas l’éducateur, ou l’assistante sociale, aidera la famille à remplir des imprimés de demande d’aides financières : RMI, allocations chômage, allocation familiale de logement, couverture maladie universelle, allocation pour parent isolé, pour adulte handicapé, d’insertion, de solidarité spécifique, allocation spécifique d’attente, aides du département, de la commune, des organisations caritatives, etc.

Dans les quartiers difficiles, où l’on trouve souvent les cas les plus graves, sont affectés en priorité les jeunes "travailleurs sociaux" fraîchement embauchés, sans expérience personnelle de l’éducation d’enfants. Ils vont devoir juger au cours d’une visite rapide la capacité éducative de parents plus âgés qu’eux. Comment ne se tromperaient-ils pas ? Du reste une grande expérience n’empêche pas de se tromper : la psychologue qui a fait condamner à tort à des peines de prison des parents prétendus pédophiles d’Outreau n’était-elle pas experte auprès des tribunaux, et présidente d’une association de défense des enfants maltraités ?



et puis encore :

Une justice peu sereine
Des établissements éducatifs qui n'éduquent pas
Des dépenses exagérées
Des accueils précaires et fonctionnarisés
Les carences éducatives de l'administration
LE PARRAINAGE
L'ADOPTION
CONCLUSION



Vous trouverez ce dossier dans son intégralité dans la revue
Société Civile n°43

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